„Europa nie powstanie od razu ani w całości, będzie powstawała przez konkretne realizacje, tworząc najpierw rzeczywistą solidarność”. Taką wizję przedstawił Robert Schuman w maju 1950 roku w swej deklaracji postulującej swobodny przepływ węgla i stali oraz otwarcie dostępu do źródeł produkcji. Intencją było stworzenie takiej nowej europejskiej rzeczywistości, w której wojna byłaby nie tylko nie do pomyślenia, ale wręcz niemożliwa.
W 1952 roku powstała Europejska Wspólnota Węgla i Stali, obejmująca sześć państw „jądra Europy”. EWWiS była ponadnarodową organizacją polityczno-gospodarczą, która zapoczątkowała europejskie procesy integracyjne.
Kilka lat później (1958) powstały Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euroatom) oraz Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG). Celem Euroatomu była wszechstronna współpraca w dziedzinie rozwoju technologii jądrowych oraz ustalanie jednolitych standardów i norm bezpieczeństwa nuklearnego. Główne zadania EWG dotyczyły harmonijnego i stabilnego rozwoju gospodarczego państw członkowskich, zacieśniania związków między państwami i zbliżania ich polityki gospodarczej oraz poprawy poziomu i jakości życia ich obywateli. Zniesiono bariery celne w stosunkach handlowych między państwami EWG, utworzono wspólny rynek chroniony zewnętrzną taryfę celną. Wprowadzono wspólną politykę handlową wobec państw trzecich (państwa członkowskie utraciły możliwość zawierania indywidualnych umów handlowych); na obszarze EWG zapewniono swobodę przepływu towarów, osób, usług i kapitału; zainicjowano prowadzenie wspólnej polityki rolnej i polityki transportowej; zapewnienie wolnej konkurencji; ujednolicenie ustawodawstwa w zakresie niezbędnym do właściwego funkcjonowania wspólnego rynku. Wprowadzano wspólny rynek siły roboczej, a obywatelom państw EWG pracującym w innym państwie Wspólnoty przyznano równe prawa w zakresie ubezpieczeń społecznych z prawami obywateli państw, w których są zatrudnieni. Zainicjowano wspólną politykę regionalną, rolną, transportową, energetyczną i podatkową. Realizacji tych celów służyło także utworzenie Europejskiego Funduszu Socjalnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego.
Ważne znaczenie w rozszerzaniu i wzmacnianiu współpracy miało wejście w życie (1987) Jednolitego Aktu Europejskiego, który wprowadzał podstawy prawne funkcjonowania Rady Europejskiej, rozszerzał traktatowe cele EWG m.in. o współpracę na drodze do unii politycznej i walutowej. Kolejnymi krokami milowymi integracji był (1992 r.) podpisany w Maastricht Traktat o Unii Europejskiej, oraz Traktat Lizboński (2007 r.) reformującego unijne instytucje. Wrosło znaczenie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, umożliwiającej prowadzenie operacji pokojowych oraz zwiększanie potencjału wojskowego i obronnego państw trzecich oraz organizacji partnerskich poprawiających skuteczność działań zewnętrznych.
Unia Europejska jest ma osobowość prawną oraz podmiotowość prawnomiędzynarodową, ma terytorium ze strzeżonymi granicami zewnętrznymi, a obywatele państw członkowskich posiadają uznawane globalnie obywatelstwo unijne. Unia stała się rzeczywistą wspólnotą, politycznym związkiem państw zbudowanym na demokratycznych podstawach.
Struktura instytucjonalna Unii Europejskiej i jej system decyzyjny są w skali światowej zupełnie wyjątkowe („sui generis”).
Ogólny kierunek polityczny i priorytety działań Unii Europejskiej – także wobec wyzwań globalnych, zewnętrznych wobec Unii – wyznacza Rada Europejska (z siedzibą w Brukseli), którą tworzą szefowie państw lub rządów krajów UE. Rada nie przyjmuje aktów prawnych, z wyjątkiem ewentualnych zmian w Traktacie UE.
Władzę ustawodawczą w Unii stanowią Parlament Europejski (z siedzibami w Brukseli, Strasburgu i Luksemburgu) oraz Rada Unii Europejskiej (z siedzibami w Brukseli i Luksemburgu). Parlament jest jedynym unijnym organem przedstawicielskim, a posłowie do PE są wybierani w demokratycznych wyborach bezpośrednich przez wszystkich obywateli Unii. Posłowie w parlamencie nie grupują się według kryteriów krajowych, a we frakcjach politycznych (partyjnych).
Rada Unii Europejskiej jest reprezentacją rządów wszystkich krajów UE na poziomie ministrów. Ministrowie spotykają się w konfiguracjach kompetencyjnych – w zależności od sektora branżowego i tematu, który jest przedmiotem dyskusji (np. Rada UE ds. rolnictwa, zdrowia itp.). Rada UE wspólnie z Parlamentem Europejskim podejmuje decyzje dotyczące prawa europejskiego. Podejmowane w takiej procedurze rozporządzenia stają się prawem ogólnym, wchodzącym bezpośrednio po ogłoszeniu do systemu prawnego wszystkich państw członkowskich, zaś dyrektywy określają zalecenia (cele) i termin ich osiągania, pozostawiając państwom swobodę w doborze środków i metod ich wprowadzania do swojego porządku prawnego.
Głównym organem wykonawczym UE jest Komisja Europejska. Reprezentuje wspólne interesy UE, czuwa nad prawidłowym stosowaniem prawa Unii przez poszczególne kraje członkowskie (jest „strażnikiem traktatów”) i korzysta z prawa inicjatywy ustawodawczej. Komisja zarządza polityką UE, z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (którą prowadzi wysoki przedstawiciel ds. WPZiB), oraz budżetu UE. Częścią Komisji, choć operacyjnie od niej niezależną j,est Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), prowadzący dochodzenia w sprawie nadużyć finansowych ze szkodą dla budżetu UE oraz w sprawie korupcji i poważnych przewinień służbowych wewnątrz instytucji europejskich.
Działająca od połowy 2021 roku Prokuratura Europejska jest organem odpowiedzialnym za prowadzenie postępowań przygotowawczych (także w państwach członkowskich), wnoszenie i popieranie oskarżeń oraz wytaczanie powództw przeciwko sprawcom przestępstw naruszających interesy finansowe UE. Znamienne, że Polska i Węgry nie przystąpiły do unijnego mechanizmu współpracy z Prokuraturę Europejską, choć Polska deklaruje gotowość współpracy z tym organem.
Unijny wymiar sprawiedliwości realizowany jest przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (z siedzibą w Luksemburgu), a jego postanowienia i wyroki są wiążące dla wszystkich państw członkowskich i ich instytucji. Niewykonywanie wyroków TSUE może skutkować gigantycznymi karami finansowymi (czego ostatnia doświadcza właśnie Polska…).
Struktura instytucjonalna jest uzupełniana przez niemal czterdzieści wyspecjalizowanych agencji o ściśle określonych obszarach działania i kompetencjach. Agencje mają osobowość prawną i współpracują z organami UE. W kontekście obecnej sytuacji warto wskazać kilka z nich, mianowicie
- Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex), której zadaniem jest, m.in., koordynowanie współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi oraz wspomaganie państw członkowskich na granicach zewnętrznych, gdy sytuacja będzie tego wymagać. Siedzibą agencji jest Warszawa.
- Europejska Agencja Leków (EMA). Do jej głównych zadań należy dopuszczanie do obrotu produktów leczniczych w UE i ich kontrolowanie. Decyzje zezwalające na wprowadzenie danego produktu leczniczego (także szczepionek) na terenie całej Unii oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego podejmuje – na podstawie opinii Agencji – Komisja Europejska. Większość innowacyjnych leków wprowadzanych do obrotu w państwach Unii jest zatwierdzanych przez EMA, ponadto obecnie EMA uzyskuje kompetencje w obszarze ujednolicania i kompatybilności badań klinicznych w państwach członkowskich.
- Europejska Agencja ds. Cyberbezpieczeństwa (ENISA), która zapewnia specjalistyczne doradztwo i rozwiązania dla sektora publicznego i prywatnego w państwach UE oraz w instytucjach UE. Ostatnio działania Agencji dotyczą także funkcjonowania w Unii gigantów internetowych, m.in. ich opodatkowania i odpowiedzialności prawnej zarówno wobec Unii jako całości, jak i w poszczególnych państwach członkowskich.
Organy i instytucje Unii działają w ramach kompetencji traktatowych przyznanych im przez państwa członkowskie, przestrzegając przy tym zasad praworządności, solidarności i pomocniczości (subsydiarności), chroniąc wartości określone Kartą praw podstawowych UE (prawa człowieka i współodpowiedzialność obywateli). Dzięki współpracy w sprawach sądowych i karnych, dzięki niezależnym sądom i niezwisłym sędziom polskie sądy są fragmentem unijnego wymiaru sprawiedliwości, a polscy sędziowie – sędziami unijnymi. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera przestrzeganie przez państwa członkowskie zasady praworządności.
Polska jest beneficjentem europejskich programów i funduszy wspólnotowych. Wielu ekonomistów szacuje, że gdyby Polska nie była członkiem wspólnoty, nie odnotowałaby w ostatnich kilkunastu latach niemal nieprzerwanego, wysokiego wzrostu gospodarczego. W tym czasie (od 2004 roku) polski PKB na głowę mieszkańca wzrósł z poziomu 49%do 76%średniej unijnej, zaś uczestniczenie we wspólnym rynku przyniosło ponad połowę całego wzrostu PKB Polski.
Myśl europejska i koncepcje jej strukturalnej i proceduralnej materializacji ewoluują – ze zmienną intensywnością – od połowy ubiegłego stulecia. Spektakularnym przykładem może być Traktat Rzymski o Konstytucji dla Europy, którego ratyfikację zablokowały w 2005 roku Francja i Holandia, choć rok wcześniej został on uzgodniony i podpisany przez wszystkie państwa członkowskie.
W odpowiedzi na wyzwania stawiane Unii i jej obywatelom przez pogarszającą się sytuację na świecie Rada Europejska sformułowała dla Unii i jej organów oraz instytucji nowy program strategiczny na lata 2019-2014, obejmujący cztery zasadnicze priorytety:
- Ochrona obywateli i swobód
- Rozwijanie silnej i prężnej bazy gospodarczej
- Budowanie neutralnej klimatycznie, ekologicznej, sprawiedliwej i socjalnej Europy
- Promowanie europejskich interesów i wartości na scenie światowej
Unia Europejska zareagowała na zagrożenia i wyzwania, jakie spowodowała we wspólnocie pandemia, przygotowaniem specjalnego Funduszu Odbudowy (Next Generation EU) jest, który ma dwa główne cele:
- odbudowę i przywracanie odporności gospodarek UE na ewentualne kryzysy,
- przygotowanie na przyszłe, nieprzewidziane okoliczności.
Długoterminowy bieżący budżet UE w połączeniu z NextGenerationEU jest największym pakietem środków, jaki został dotychczas sfinansowany w Europie i łącznie wynosi ponad 2,018 bln euro w cenach bieżących. Unia w tym celu zaciągnęła kredyty na zasadach komercyjnych, a uwspólnotowienie powstałego w ten sposób zadłużenia stanowi istotne pogłębienie integracji europejskiej.
Postulowany przez polityków kilku krajów ograniczenie Unii Europejskiej wyłącznie do wspólnego rynku nie tylko nie doprowadziłoby do przywrócenia „pełnej suwerenności” jej krajów członkowskich, ale oznaczałoby odrodzenie w Europie ostrych antagonizmów nacjonalistycznych i uzależnienie skonfliktowanych państw od wielkich potęg światowych. Taka tendencja byłaby dla Polski katastrofalnym zagrożeniem.
Unia Europejska to niemal pół miliarda mieszkańców, ponad 4,2 mln. km. kw. powierzchni, a dystans między wschodnią a zachodnią granicą wynosi ponad 3,5 tys. km. Nie sposób w sposób scentralizowany efektywnie zarządzać takim organizmem, zatem – zgodnie z zasadą pomocniczości – konkretyzacja zadań i programów musi być przygotowywana i realizowana lokalnie na poziomie regionów i państw członkowskich, jednakże ustalanie strategii, koordynacja działań i nadzór musi odbywać się całościowo w skali Unii.
Unia Europejska i jej obywatele potrzebują bezpieczeństwa, solidarności i stabilnego rozwoju. Nie będzie to możliwe bez zachowania praworządności, poszanowania unijnych wartości i praw podstawowych. Doświadczenie funkcjonowania wszystkich wielkich państw wskazuje, że najwłaściwszą formą godzenia interesów lokalnych z ogólnopaństwowymi są struktury typu federacyjnego.
Zatem postulat „więcej Unii w Unii” jest, moim zdaniem, najwłaściwszą odpowiedzią na pytanie, jaka ma być Unia. Oznacza to dalszą ewolucję ku swoistej, specyficznej dla Unii federalizacji.
dr Marek Tałasiewicz
